Основний Закон України. 1996 р. Дискусія навколо закону України «Про владу»

Тема: Основний Закон України. 1996 р. Дискусія навколо закону України «Про владу».

Мета: розкрити зміст політичних перетворень протягом 90-х років ХХ ст.; з’ясувати причини дискусії навколо законів України; навчати використовувати здобуті знання для аналізу конкретного матеріалу; виховувати в учнів громадянську свідомість, сприяти утвердженню ідеалів демократії, добра і справедливості.

Тип заняття: засвоєння нових знань.

Основні поняття і терміни: вотум, гроші, політична динаміка.

Основні дати:

Травень 1996 – липень 1997 р – перебування при владі уряду на чолі з В. Лазаренком.

28 червня 1996 р. – прийнято Конституцію України.

1 вересня 1996 р. – Указ «Про грошову реформу»

Хід заняття

І. Організаційний момент

ІІ. Мотивація навчальної діяльності

Створення інтриги.

… О першій ночі було поставлено на голосування статтю про національну символіку. Комуністи категорично повстали проти синьо – жовтого прапора та тризуба. Один з них, явно глузуючи з опонентів, запропонував натомість козацький малиновий прапор, заявивши, що синьо – жовтий назавжди пов’язаний з «колабораціоністами», – обурені праві депутати спробували стягти його з трибуни, і лише зусиллями інших парламентарів вдалося запобігти бійці. Питання про статус Криму (об’єднане зі статтею про символіку в один «пакет») викликало подібну реакцію – праві дружно скандували: «Область! Область!», тоді як ліві обстоювали республіканський статус автономії…

Близько 9:00 28 червня в залі засідань з’явився невиспаний, насторожений , але впевнений у собі президент. За кілька хвилин розпочалося поіменне голосування з ухвалення всієї Конституції загалом.

ІІІ. Вивчення нового матеріалу.

Учні записують тему у зошит. По ходу уроку вони фіксують основні положення у зошити, а визначення – у спеціальні словники термінів.

  1. 1.     Закон України «Про владу» і дискусія навколо нього.

Робота з таблицею. Після прослуховування лекції учні замальовують таблиці у зошити.


Таблиця №1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця №2


Система розподілу гілок влади в Україні безпосередньо після впровадження інституту президентства являла собою своєрідну комбінацію, у якій жодна з гілок не мала чітко визначеного офіційного статусу, адміністративної структури чи чіткого уявлення щодо механізму (послідовності дій) створення ефективної системи правління. Парламент, наділений вищими законодавчими повноваженнями і значною владою над урядом, був доповнений президентом, обраним у результаті прямих виборів, якому надавалися значні права щодо визначення структури уряду, а також відводилась значна роль у законотворчості (Таблиця 2 узагальнює розподіл повноважень між гілками влади).

На думку деяких дослідників, головними факторами, що обумовлюють взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади, а також ступінь їх протиріч, є конституційні норми, що визначають життєздатність президента і парламенту: чим значніше різниця в ступені життєздатності гілок влади (здатність однієї гілки влади викликати усунення іншої без прискорення власного падіння), тим вище імовірність міжусобних сутичок.

Як можна бачити з пункту С таблиці 2, в Україні до прийняття Конституційної Угоди (1995), президент не мав права розпускати парламент. Крім того, пункт В, у якому описується процедура імпічменту президента, показує, що президент міг бути відстороненим від посади за рішенням двох третин парламенту, однак цей процес повинен був ініціюватися Конституційним Судом, якій у той час не існував. Таким чином, жодна з гілок влади не мала достатніх підстав для того, щоб розраховувати на можливість усунення іншої в результаті нападу на неї.

Таке становище спочатку було вигідно всім основним політичним гравцям: колишні комуністи, яким належала більшість у Верховній Раді, були упевнені, що президент не становить для них загрози. Президент і націонал-демократична меншість у парламенті не повинні були турбуватися про загрозу виживанню президента з боку парламентської більшості.

Факторами, що справляють найбільший прямий вплив на взаємовідносини президента і парламенту, є участь законодавчої гілки влади у формуванні уряду і відповідальність Кабінету міністрів. З пункту Е таблиці 2 видно, що президент призначав прем’єр-міністра, міністрів оборони, іноземних і внутрішніх справ, але за умови їхнього затвердження парламентом. Президент міг призначати всіх інших міністрів і керівників органів виконавчої влади без затвердження їх парламентом. Однак Парламент міг звільнити з посад прем’єр-міністра або окремих міністрів шляхом винесення їм вотуму недовіри. Крім того, Голова Парламенту міг призупинити дію будь-яких декретів (нормативних актів) Кабінету міністрів.

Таким чином, тоді існувало прямої підпорядкованості кабінету президенту або парламенту. Прем’єр-міністр не формував уряд, а парламент міг звільнити з посад окремих членів кабінету, тоді як президент мав право призначати всіх міністрів. У результаті впливу цих структурних факторів неминуче виникала плутанина щодо визначення відповідальних за керівництво програмою уряду.

Іншим ключовим фактором взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади є ступінь участі президента в процесі законотворчості. Як видно з пункту К таблиці 1, президент не мав права вето щодо законодавства. Він дійсно мав право законодавчої ініціативи, але цим же правом володіли також багато інших, включаючи Кабінет міністрів і навіть Національну Академію Наук. У той же час, як президент, так і прем’єр-міністр володіли правом видавати укази .

Відсутність у президента права вето щодо законодавства в поєднанні з правом президента видавати укази надали президенту можливість використовувати видання указів у випадках виникнення законодавчих тупикових ситуацій з питань державної політики. Однак, як видно з пункту L, з огляду на те, що парламент мав право скасування указів президента і прем’єр-міністра, президент до видання якого-небудь указу повинен був враховувати імовірність його несхвалення парламентом .

Наступним фактором, що обумовлює взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади, є ступінь участі парламенту в управлінні. Як можна бачити з пунктів P і R таблиці 1, парламент не мав права вимагати від урядовців надання звітів для забезпечення своєї наглядової функції. Окремий депутат мав право на запит щодо надання інформації, однак процедура розгляду депутатських запитів не була встановлена, а також не були передбачені які-небудь санкції у випадку відмовлення органа виконавчої влади виконати депутатський запит.

Президент повинен був подати бюджет на затвердження парламенту, а після його затвердження він повинен був надавати звіти про виконання бюджету (пункт I). Однак, процедура надання таких звітів не була визначена.

Прем’єр-міністр був зобов’язаним подавати урядові програми на розгляд парламенту, але знову таки ця процедура не була визначена (пункт H). З огляду на те, що президент відповідав за подання бюджету, а прем’єр-міністр – за представлення урядової програми, керівництво і відповідальність існували окремо. При майже повній відсутності інструментів контролю, президент і прем’єр-міністр не мали зобов’язань щодо надання інформації парламенту .

Наступним фактором, що обумовлює взаємовідносини гілок влади, є наявність норм для вирішення розбіжностей між законодавчою і виконавчою гілками влади. Як видно з пункту Т, така норма як наявність незалежного арбітра у вигляді судового нагляду не існувала. Замість цього вищою юридичною інстанцією по тлумаченню закону був сам парламент.

Безумовно, що це схиляло чашу ваг убік парламенту у випадку виникнення відкритого конфлікту по якомусь питанню, і таке становище речей не могло уселити впевненість виконавчої влади у тому, що протиріччя між законодавчою і виконавчою гілками влади можуть бути справедливо розв’язані .

Розподіл влади між президентом і парламентом призвів до утворення розмитої системи, у якій парламент зберіг свою перевагу і міг здійснювати певний контроль над виконавчою гілкою влади. Призначення членів Кабінету Міністрів виявилося в остаточному підсумку під подвійним контролем і прем’єр-міністр безпосередньо підпорядковувався як парламенту, так і президенту (був відповідальним як парламенту, так і президенту). Це була дивна взаємозалежність від гілок влади: у парламенту була відсутня політична воля і суспільна підтримка, а президент не одержав достатніх повноважень для керівництва виконавчою гілкою влади.

Жодна з гілок влади не зайняла лідируючу позицію в процесі реформування, і тільки до кінця терміну президентського правління Кравчука невідкладні економічні проблеми нарешті порушили питання «хто править?» у центр взаємовідносин гілок влади.

У період 1991-1994 років саме український парламент був у значній мірі відповідальний за постійні експерименти з гілками влади: він затвердив президентський указ для встановлення ієрархії виконавчої гілки влади, але два роки потім позбавив президента контролю над структурами місцевої виконавчої влади; це надало надзвичайні повноваження прем’єр-міністру Кучмі, а ще через шість місяців парламент відмовився продовжити ці повноваження, хоча економічна ситуація продовжувала погіршуватися; парламент сформулював численні конституційні законопроекти і створив декілька конституційних комісій, але не зміг прийняти жодного з них навіть як проект закону у першому читанні.

У прийнятому у першому читанні 28 грудня 1994 року проекті «Закону про владу» було більш ніж 900 змін, а голосування по цьому законопроекту в другому слуханні відбулося тільки в квітні 1995 року. У той час цей закон усе більш сприймався як тимчасова конституція, і тому він отримав назву «Конституційної Угоди» між законодавчою і виконавчою гілками влади.

Була заснована погоджувальна комісія з рівною кількістю представників від кожної гілки влади. Законопроект, підготовлений цією комісією, виключав положення, що дозволяло президенту розпускати парламент у випадку винесення їм вотуму недовіри двом послідовно запропонованим урядам, а також робило президента безпосередньо відповідальним за діяльність уряду у випадку відставки прем’єр-міністра.

У міру того, як протистояння в зв’язку з прийняттям «Закону про владу» наростало і досягло кульмінації в 1995 році, стало очевидним, що існуюча система розподілу гілок влади була нездатна забезпечити інституційне розв’язання проблеми наявних розходжень у позиціях лівої більшості в парламенті і президента. Тупикова ситуація у зв’язку з призначенням членів Конституційного Суду перешкоджала появі цього інституту і у такий спосіб не дозволяла створити механізм розв’язання конфлікту. Відповідно до доповнень до старої радянської Конституції, тільки Верховна Рада мала право тлумачити положення конституції щодо їхнього застосування до особливих питань розподілу повноважень між гілками влади.

Президент і парламент розходилися у розумінні значення положень конституції та обвинувачували один одного в неконституційності дій. У серпні 1995 року президент видав два укази, підпорядкувавши місцеві ради (міські, сільські, муніципальні, районні, селищні) собі безпосередньо, включаючи право звільняти голів рад і скликати нові вибори. Парламент наклав вето на обидва укази у зв’язку з тим, що вони суперечили принаймні семи існуючим законам.

Президент відповів новим указом, у якому він спростовував право парламенту накладати вето і проголошував себе гарантом конституції. Використовуючи свою відносно високу популярність, Кучма також оголосив, що він оголосить про скликання референдуму, якщо парламент не прийме Закон про владу. Президент виявився в безпрограшній ситуації: у випадку прийняття парламентом Закону про владу його становище значне зміцниться, а в противному випадку у президента буде законне право скликати національний референдум, стверджуючи, що парламент не спроможний приймати закони з головних питань.

Відразу після прийняття «Закону про владу» парламент прийняв резолюцію, що забороняла президенту використовувати бюджетні фонди для скликання національного референдуму.

Можливо, що найбільш важливим результатом Закону про владу для майбутнього було те, що він встановив базову схему для взаємодії в структурі влади і зберіг систему розподілу влади у той період, коли імовірність виникнення конфлікту між гілками влади була небезпечно високою.

Прийняття «Закону про владу» встановило арену для конституційної боротьби, але не визначило її результат. Таким чином, цей законодавчий акт інституціоналізував невизначеність щодо майбутнього, але не створив перманентних переможців і тих, що програв .

  1. 2.     Політична динаміка – від Закону про владу до Конституції.

Прийняття «Закону про владу» встановило арену для конституційної боротьби, але не визначило її результат. Таким чином, цей законодавчий акт інституціоналізував невизначеність щодо майбутнього, але не створив перманентних переможців і тих, що програв .

Всі учасники інституційного процесу розуміли тимчасовий характер цієї угоди і продовжували конфронтацію з метою одержання права керування економічними і адміністративними реформами. Спрямованість і форма нової української конституції продовжували залишатися відкритим політичним питанням, яке повинне бути вирішене в інституційному контексті взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади.

Питання життєздатності президента і парламенту в їхньому протистоянні було зняте з порядку денного на той період, коли діяв Закон про владу. Це доповнення до існуючої системі розподілу влади, навіть із врахуванням його тимчасового характеру, забезпечило важливу стабільність для обох інститутів і політичних фракцій усередині Верховної Ради для продовження дебатів навколо специфічних положень нової конституції.

Відповідно до Конституційної Угоди, як частини Закону про владу, нова конституція повинна була бути прийнята протягом одного року. Незважаючи на позитивний вплив відносної стабільності, забезпеченої Законом про владу, час працював проти Верховної Ради: тільки прийняття нової конституції могло гарантувати її майбутнє як інституту, що володіє реальною владою. У період відразу після прийняття «Закону про владу» такий результат був аж ніяк не беззаперечним, тому що робота конституційної комісії залишалася вкрай неефективною, існували протилежні точки зору по статтях про власність, державну мову і національну символіку.

З урахуванням участі парламенту в управлінні, Верховна Рада докладала значних зусиль, намагаючись зміцнити себе як інститут. Незабаром після прийняття «Закону про владу» керівництво парламенту і усі фракції усвідомили ризик відсутності засобів контролю за міністрами та іншими державними структурами виконавчої влади.

Трохи згодом після прийняття Конституційної Угоди Верховна Рада, цілком ігноруючи «Закон про владу», приймає рішення про звільнення Генерального прокурора Дацюка. Це рішення порушувало положення «Закону про владу», у якому чітко вказувалося, що Генеральний Прокурор міг призначатися і звільнятися президентом із затвердженням Верховною Радою. Здавалося, що ліві сили в парламенті, що стояли за цим рішенням, поставили мету спровокувати президента до відкритої конфронтації .

Починаючи з 1995 року і весь наступний рік велику частину часу законодавці присвятили розробці законопроекту, що повинен був створити «РахунковуПалату» – орган, що мав безпосередньо підпорядковуватися законодавчої гілці влади і мав бути наділений значними повноваженнями по контролю за виконанням урядових програм і бюджету міністерств. Президент відкрито виступив проти створення такого контрольного органу із такими значними повноваженнями і наклав вето на законопроект. Рахункова Палата поступово стала центральним пунктом конфлікту законодавчої і виконавчої гілок влади. Цей конфлікт був розв’язаним тільки після прийняття Конституції .

Взагалі, парламент сприймав конституційний процес як можливість одержати ключові повноваження. Крім того, продовжували зберігатися основні розбіжності, включаючи загальний тип режиму, якій повинен був бути визначений у новій конституції – парламентський режим радянського типу чи президентський. Ці протиріччя усередині парламенту часто гальмували роботу над проектом нової конституції .

У листопаді 1995 року президент представив свій проект конституції. Цей проект припускав створення двопалатного законодавчого органу, верхня частина якого формувалася з керівників регіональних адміністрацій (які призначалися президентом відповідно до указу, виданому раніше). Усі фракції парламенту, крім однієї, виступили проти цього проекту.

Навесні 1996 року на розгляд парламенту був представлений початковий проект, підготовлений Конституційною Комісією. Комуністична фракція відкинула проект Комісії як неприйнятний. Вони продовжували роботу над підготовкою власного проекту, що узагалі не включав норми про посаду президента. Комуністи наполягали на тому, щоб їх проект був прийнятий за основу під час обговорення в парламенті і відмовлялися реєструватися на засіданнях парламенту, коли до порядку денного вносився на розгляд інший проект Конституції.

IV. Узагальнення та систематизація знань та вмінь учнів.

Бесіда

  1. Чим була зумовлена необхідність прийняття нової Конституції України?
  2. Коли було укладено Конституційну угоду?
  3. Коли і ким було прийнято Конституцію України? У чому полягає її історичне значення?
  4. Розкрийте основні положення Конституції України.

V. Підсумок заняття.

Чи сподобався вам урок?

Що нового ви дізналися на уроці?

Висловіть своє ставлення стосовно події, яка найбільше запам’яталась.

VІ. Домашнє завдання.

  1. Проаналізувати результати роботи Конституційної Комісії.
  2. Скласти порівняльну таблицю «Системи правління у пост радянських державах»
завантаження...
WordPress: 22.79MB | MySQL:26 | 0,323sec